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智力中国 | 杜倩博:关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的建议

2018-05-08 09:45:58 

杜倩博(湖南大学公共管理系)

     【要点】 部委管理的国家局与主管部委的关系尚未实现辩证统一的组织目标,存在主管部委对国家局管理力度不足、管理方式时有失当问题。因此,为了适应党和国家机构职能优化协同高效的改革需要,建议完善主管部委内部组织结构、主管部委对国家局的管控机制、国家局独立性维持机制、二者之间职责协同机制,理顺他们的职责关系。
以推进党和国家机构职能的优化协同高效为着力点,本轮国务院机构改革方案涉及国家粮食和物资储备局、国家移民管理局、国家林业和草原局、国家知识产权局等 个部委管理的国家局。改革之后,共设置国务院部委管理的国家局(本文简称“国家局”) 16 个。这对于增强机构的整合与协同效应,必然产生重要影响。同时,根据以往的机构改革经验,主管部委与国家局之间关系处理难度比较大,也容易暴露出一些问题。 1998 年颁布的《国务院关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的通知(国发〔 1998 12 号)》已时隔 20 年,落后于党和国家机构改革的现实需要, 应当根据客观问题重新修订,以有效发挥机构改革推进机构职能优化协同、提高政府部门治理效能的目标。
一、部委管理的国家局与主管部委关系问题及其成因
部委管理的国家局这种机构类型,目的在于实现 两个方面目标的辩证统一。 一方面,要保持国家局的相对独立性,发挥国家局的专业化治理效能;另一方面,又要发挥主管部委在行业领域内的统一协调与整合作用。
然而,笔者调研发现,实践中主管部委与国家局的关系尚未有效实现上述目标,往往存在两个方面的问题: 一方面,主管部委对国家局进行管理的力度有待加强。 主管部委与国家局之间关系松散,有的国家局仅是在出台政策时程序性的由主管部委“通过一下”,有些部委较少管理国家局的决策与重大事务,他们甚至还是各干各的事。 另一方面,主管部委对国家局进行管理的方式有时存在失当之处。 有的 主管部委往往不当干涉国家局的专业性事务,易于造成“外行管内行”的不良局面,降低机构管理的效率和效能。
这些问题的存在,主要基于如下原因:
一是组织结构成因。 在主管部委内部,参谋类内设机构(如政策研究、法制审查、监督检查、综合规划等内设机构)职能不健全,他们对涉及国家局相关事务的政策研究、监督控制职能明显不足。这就难以为主管部委领导班子提供涉及国家局职能的专业化建议,使主管部委对国家局进行管控的智力支持不充分。同时,这种情况也降低了主管部委对国家局控制行为的专业性程度,容易产生主管部委的“外行话”。
二是职责分配机制成因。 国发〔 1998 12 号文件将 主管部委对国家局的管控职责,主要限定于会议领导、政策控制,着力于对国家局政策出台过程中的审查。但是,保证“政策控制”能够真正产生实效的是人事控制、财务控制、监督政策执行、重大事务原则审查、关键绩效控制等管理职责,而现行制度并未对此进行设定,致使主管部委对国家局具体政策的引导与纠正能力不足。另一方面,主管部委在行使关于国家局的重要项目规划、综合政策制定的职责时,往往需要处理一些国家局的专业领域事务,进而易于造成“外行管内行”的后果。
三是职责协同机制成因。 在政策制定、预决算编制等各项工作程序的各个环节中, 主管部委与国家局职责分配不清晰,导致程序性协同机制不健全。在国家局局长参与主管部委会议决策的过程中,人格化行政色彩较为明显,使依赖于民主决策的会议协同机制有待完善。主管部委在综合政策制定过程中较多依赖国家局的“承办”作用,使国家局事实上具有较大的政策自主权,增加了主管部委的管理难度。更为重要的是,党中央、国务院对主管部委与国家局之间重大政策分歧的协调裁决机制有待加强。
 二、理顺部委管理的国家局与主管部委关系的建议
针对上述问题,建议 通过修改国发〔 1998 12 号文件、主管部委“三定”方案设定相关内设机构职能、主管部委出台部门规章等方式, 理顺主管部委与国家局的职责关系,推进二者之间的机构职能优化协同高效。具体而言,应当采取如下四个方面措施:
首先,完善主管部委内部的组织结构。 与政府部门及其内设机构精干设置与权力科学配置的改革要求相结合,完善主管部委对国家局进行管理的辅助机构。 一是 完善主管部委内部综合规划、政策研究、人事教育、财务审计、法制管理、科技管理等“参谋类内设机构”的职能,使其在与国家局事务相关的工作领域,发挥出协助主管部委领导班子对国家局进行管控的作用。 二是 发挥主管部委直属或联系的规划研究院、科学研究所等事业单位的作用,使其为主管部委对国家局的管控提供专业化技术支持。 三是 主管部委应当强化监督管理、听证投诉等内设机构及其对国家局的管控职责,甚至在统筹机构编制基础上增加参谋类内设机构及人员编制(值得补充的是,这不仅利于理顺主管部委与国家局的关系,还有利于部委对各类直属事业单位进行科学管理,有助于全面理顺部委的组织机构关系)。
第二,完善主管部委对国家局的管控机制。 在涉及国家局的政治性、综合性、宏观性较强的事务上,特别是在重大的人事、财务、业务等方面,加强和规范主管部委对国家局的管控。应建立如下具体机制: 一是 完善对国家局领导班子成员任免程序中的主管部委负责人建议机制,并对其意见与建议给予充分重视。 二是 完善主管部委对国家局的预决算报告统一提交机制。国家局首先草拟本单位预决算报告并提交给主管部委,主管部委对国家局预决算报告进行政策方向审查,并将合乎部委政策方向的国家局预决算报告统一提交相关机构。 三是 完善主管部委对国家局重大业务活动的原则性审查机制,确保国家局的重大业务活动与本行业领域的政策方向保持一致。
第三,完善对国家局独立性的维持机制。 在专业性较强的事务上,应当保证国家局具有相对独立性。 一是 主管部委应当逐步减少对国家局的“规划—审批”控制,主要采取合规性、方向性审查方式,防止对国家局具体事务的不当干预。 二是 运用行政法规、部门规章等形式,详细列出国家局在政策与标准制定、人事管理、资金使用、具体行政行为等方面具有的不受主管部委干涉的自主决定权范围,并且尽量避免制度模糊性。
第四,完善主管部委与国家局之间的协同机制。一是 完善程序协同机制,在各类工作程序的各环节上,分别设定主管部委与国家局的各自职责。 二是 完善国家局政策制定中的协同机制。国家局应当解释本部门自主制定的具体政策与主管部委设定政策方向之间的对应关系,并及时向主管部委报告;主管部委应当在参谋类内设机构协助下,对国家局符合政策方向的解释进行评判,并对具有意见分歧之处与国家局进行充分协商。 三是 完善会议协同机制,发挥会议决策过程中民主协商机制的重要协同作用。 更为重要的是, 完善主管部委与国家局意见分歧的外部裁决机制,充分发挥党中央及其职能部门、国务院、发改委、财政部门、政府司法部门等外部主体对他们意见分歧的裁决作用。
基金项目:国家社科基金后期资助项目“政府部门内部治理结构现代化研究”17FZZ010阶段性成果。
作者简介:杜倩博,管理学博士,湖南大学法学院公共管理系,助理教授。研究方向:行政组织理论、政府治理与改革

 

(转载自湖南大学新闻网 http://news.hnu.edu.cn/zhyw/2018-05-07/22443.html