李金龙  湖南大学法学院公共管理系教授

【要点】人民至上、科学合理、依法治国、专业高效、系统整体是新时代党和国家机构改革的重要价值关怀。为了更好地实现这些价值关系，党和国家机构改革应当完善改革方案全面平稳落地机制、机构内外关系协调处理机制、部门权力有效监督制约机制、相关配套改革协同推进机制。

新时代开启新征程，新作为成就新梦想。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。这一次改革涉及范围之广、调整程度之深、优化力度之大，堪称改革开放40年来政府机构改革最具决心、最有魄力的方案，体现了新时代党和国家机构改革的价值关怀。

一、       新时代党和国家机构改革的价值关怀

（一）人民至上是新时代党和国家机构改革的根本价值

此次党和国家机构改革，坚持人民至上的首要价值，着眼于健全人民当家作主制度体系，为人民依法管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务提供了更有力的保障。此次改革着眼于满足人民群众对美好生活的需要，在人民普遍关心的教育文化、卫生健康、社会保障、生态环保、应急管理、法律服务、司法公正等领域，着力组建、重组、优化了一批新机构。此次改革强化公共服务、社会管理、生态环境保护职能，扎实推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，人民满意的服务型政府基本建立。

（二）科学合理是新时代党和国家机构改革的基本价值

本次机构改革旨在实现机构设置和权力配置的科学合理。本次国务院机构设置以国家治理体系和治理能力现代化为导向，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态保护职能，全面谋划、系统改革、统筹推进，以时代发展为需要，以政府职能为依据，对政府机构进行深度合并、归类、重组，不以权力大小论先后、不以数量多少论成败、不以时间长短论去留，实现了政府机构科学设置。这次党和国家机构改革坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，部门权责配置更为合理，有效避免了政出多门、责任不明、推诿扯皮等“九龙治水”现象。如组建生态环境部，通过把相关部门生态环境保护的权责归并，形成了一个涵盖水、陆、空全方位的监管体系，有效打通了地上和地下、陆地和海洋、城市和农村、统一大气污染防治和气候变化应对等领域的职能界限，可以明显提升生态环境保护的力度和成效。

（三）依法治国是新时代党和国家机构改革的必要价值

新时代党和国家机构改革坚持改革和法治相促进，要求依法完善党和国家机构职能，既发挥法治规范和保障改革的作用，在法治下推进改革，做到重大改革于法有据，又通过改革加强法治工作，做到在改革中完善和强化法治。从改革举措来看，组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，这是对依法治国实践与理论的深化，不仅可以加强对全面依法治国的统一领导，也是法治中国建设深层次内涵的外化。从改革保障来看，推进机构编制法定化，完善党和国家机构法规制度，强化机构编制管理刚性约束，加大机构编制违纪违法行为查处力度。这抓住了机构规模和人员规模有效管理的关键命脉，可以加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实现党和国家机构改革的规范性、权威性、法治性。

（四）专业高效是新时代党和国家机构改革的紧要价值

现代社会公共事务类型之广、数量之多、分工之细，实现精细化治理无疑需要专业高效的政府机构。提供专业高效的政府服务，不仅是满足人民日益增长的美好生活、实现国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是在激烈的国际竞争中脱颖而出、实现中华民族伟大复兴的要求。这次党和国家机构改革，在坚持优化协同高效的同时，特别注重专业性的整合，注重内容、环节等方面整合的专业性，要求有统有分、有主有次。如改革市场监管体系，实行统一的市场监管，考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理，市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。

（五）系统整体是新时代党和国家机构改革的重要价值

加强党的全面领导是深化党和国家机构改革的首要任务和根本保证。此次改革以加强党的全面领导为统领，在广义政府层面上系统推进机构改革，包括中国共产党、政府、人大、政协、司法、军队、群团组织、社会组织、事业单位等多方面多层次，跨单位、跨部门、跨系统整合资源、优化结构、转变职能。党和国家机构改革无疑是一次自上而下、从内到外、由表及里的系统性、整体性改革，有效扭转了因过度的部门化、分权化而导致的政府治理碎片化的不良倾向，有效提升了总揽全局、协调各方的党的领导体系，迎来了从零散到集中、从部分到全局、从破碎到整合的整体性治理模式。 

二、       党和国家机构改革价值关怀的实现机制

从治理变革的经验看，机构改革是国家机构实现治理现代化的一个重要途径。然而，机构改革后的组织有效运行，尚有不少难题需要解决，由此才能实现新时代党和国家机构改革的基本价值关怀。具体而言，应当着手完善如下四个方面的组织机制。

（一）改革方案全面平稳落地机制

邓小平在谈到机构改革时曾经指出：“精简机构是一场革命。”对于这次机构改革，强调指出，由于不回避权力和利益调整，对现有的传统既得利益进行整合，重塑新的利益格局，改革的深度具有革命性。这意味着改革绝不是轻轻松松可以实现的。在当前的形势下，既得利益者虽不会对方案的推行进行公开的抵制，但利益调整面广、牵涉者众，各种有形无形的消磨足以导致改革偏离方向、阻滞变形，非常考验方案实施者的政治智慧和操作能力。为了平稳落地改革方案，我们可以采取以下几种机制：一是完善部门领导人的选配机制，正职一般应是能力突出的通才型领导，副职则为有所专长的专家居多；二是提倡循序渐近的改革机制，完善配套改革，多措并举，合力推进；三是扩大民主参与机制，广泛听取各方面意见和建议，实行开放式改革；四是有序统筹机构编制与公务人员安置机制，做到将最合适的人员放到最合适的位置上去，并且对利益受损者给予适当补偿。

（二）机构内外关系协调处理机制

党和国家机构改革需要将职能相近的部门、业务范围趋同的事项归并集中，由一个机构统一管理，这不可避免地会带来两个后果：机构之间协调难度加大和机构内部有效整合不易。对于机构之间的协调，可以考虑采用以下几种机制：一是通过上级领导实现部门间的协调；二是建立行政首长的办事机构或工作委员会作为综合协调机构；三是以部际联席会议的形式开展跨部间的工作协调机制；四是针对特定事项成立跨部门协作小组共同完成工作任务。对于机构内部的整合，一般可以采用以下机制：一是选优配强部门的领导班子，自上而下强力推动；二是组建大司局，扩大管理幅度；三是组建综合性、协调性的司局，完善部内协调机制；四是平衡部内司局的资源分布、人员配置、利益分配，维护部内平等；五是营造融洽的部内文化，促进工作、人员融合，提升组织凝聚力。

（三）部门权力有效监督制约机制

机构改革后，新组建的部门拥有的人、财、物等资源更加丰厚，权力更为集中。如果不能对其进行有效监督制约，“权力部门化、部门利益化、利益个人化”的现象将难以避免。面对机构改革后新部门权力扩张的现实，必然要求构建有效的监督制约机制：一是按照决策科学、执行坚决、监督有力的行政原则分配机构职能，实现部内权力的制约与监督；二是建立民主、科学的行政机制，实现行政过程的规范化、程序化、制度化；三是用足用好人大的法定监督手段，提升人大监督的针对性、有效性；四是强化纪委、监委的监督力度，从严约束实权部门的权力行使；五是聘任党代表、人大代表、政协委员、学者、律师、媒体工作者、普通公民等组建人民监督队伍，保持社会监督的突发性、持续性。

（四）相关配套改革协同推进机制

政治体制改革应该从每个人自由而全面发展的需要来审视政府与公民、政府与市场、政府与社会之间的关系，全面深化改革，破除各方面体制机制弊端，提供公共服务和社会保障免除公民对于生存的匮乏与恐惧，创造公民可以自由发挥其积极性、主动性的市场环境，创造公民可以自主参与表达其意志、行使其权利的公共生活。一方面，协同推进政治体制改革、经济体制改革、社会体制改革和文化体制改革，充分发挥政府公共服务、市场有效竞争、社会组织人性关怀、公民自主参与的优势，另一方面，加强财税制度、干部人事制度、行政审批制度、中央与地方关系等密切相关的制度改革，充分调动中央和地方的两个积极性，最终实现国家治理体系和治理能力现代化。

作者简介：李金龙，湖南大学法学院公共管理系教授。研究方向：行政管理。

（转载自湖南大学新闻网 http://news.hnu.edu.cn/zhyw/2018-05-16/22630.html）